Acceso a una vivienda digna: exigencia de residencia como posible discriminación

El Gobierno de Canarias aprobó el pasado 9 de marzo un nuevo reglamento regulador del régimen de adjudicación de viviendas de promoción pública. La norma supone una reforma completa respecto de la regulación anterior. El modelo basado en el sorteo queda sustituido por un procedimiento reglado de baremación, sustentado en criterios que intentan ser más objetivos, vinculados a la situación económica, social y familiar de las personas solicitantes.

El decreto incorpora, además, un refuerzo sustancial de los requisitos de residencia y arraigo. Para poder resultar adjudicatario de una vivienda protegida de promoción pública será necesario ser mayor de edad o menor emancipado, estar inscrito en el Registro Público de Demandantes de Vivienda Protegida de Canarias y acreditar una residencia en la Comunidad Autónoma de, al menos, doce años de forma ininterrumpida, o quince, en caso de residencia discontinua.

Asimismo, se exigirá residencia o desempeño laboral ininterrumpido durante un mínimo de cinco años en el municipio donde se ubique la promoción, con anterioridad a la publicación del procedimiento de adjudicación. Este requisito no será aplicable a las víctimas de violencia de género cuando la situación sufrida haya imposibilitado su permanencia en el municipio de residencia habitual, circunstancia que deberá acreditarse conforme a la legislación estatal vigente.

En paralelo, el decreto consolida y amplía los cupos de reserva para colectivos prioritarios. Se establece una reserva mínima del diez por ciento del total de viviendas en cada promoción para personas con limitaciones funcionales graves o totales en movilidad o comunicación, distribuyéndose internamente entre quienes requieren el uso permanente de silla de ruedas u otros dispositivos técnicos de apoyo y quienes presentan limitaciones graves acreditadas, sin necesidad de dichos dispositivos. Además, se fija una reserva mínima del veinte por ciento para jóvenes de hasta treinta y cinco años, del diez por ciento para personas de sesenta y cinco o más años y del ocho por ciento para víctimas de violencia de género, mientras que el cupo para personas emigrantes retornadas podrá alcanzar hasta un máximo del uno por ciento.

Esta medida de la residencia se ha considerado en algunos sectores una discriminación, criticando por ello la normativa. Más allá de las posiciones que cada uno pueda mantener sobre si la nueva norma mejora o empeora la situación, o si resuelve o no el enquistado y complicado problema del acceso a una vivienda, la crítica basada en una posible inconstitucionalidad por discriminación es, a mi juicio, poco rigurosa. Obviamente, no nos hallamos ante un requisito que impida o dificulte el acceso a una vivienda pública por cuestiones de raza, sexo, religión u otra circunstancia personal o social que esté prohibida por nuestra Constitución.

De hecho, existen otras ayudas y prestaciones públicas que exigen dicho requisito. Por ejemplo, la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital, exige residencia legal y efectiva en España de forma continuada e ininterrumpida durante al menos el año inmediatamente anterior a la fecha de presentación de la solicitud. El Real Decreto 357/1991, de 15 de marzo, de pensiones no contributivas, requiere residir legalmente en territorio español y haberlo hecho durante cinco años, de los cuales dos deberán ser inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud. Nadie ha cuestionado estos condicionantes, ni el Tribunal Constitucional los ha anulado. Es más, el TC ha reiterado que el Legislador puede establecer requisitos de residencia legal para el acceso a derechos y prestaciones de carácter prestacional, siempre que tales requisitos respondan a criterios objetivos, no sean arbitrarios y guarden relación con la finalidad de la ayuda o prestación de que se trate. El propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la sentencia Collins (C-138/2002), establece que el requisito de residencia es válido si no excede de lo necesario para alcanzar el objetivo legítimo y si su aplicación es transparente y revisable judicialmente. Por ello, debe concluirse que no nos encontramos, a priori, ante un requisito discriminatorio o inconstitucional.

Pero, además de lo anterior, no se considera discriminación prohibida por nuestra Carta Magna la adopción de medidas de acción positiva orientadas a prevenir, eliminar o compensar situaciones de desventaja de determinados colectivos, siempre que sean razonables, proporcionadas y subsistan las circunstancias que las justifican. En este sentido, si los Poderes Públicos consideran que el colectivo de los residentes canarios tiene más dificultades para el acceso a la vivienda, están legitimados para adoptar medidas que aborden esa dificultad, teniendo en cuenta que nuestro Estatuto de Autonomía considera canarias a las personas con nacionalidad española que, de acuerdo con las leyes del Estado, tengan vecindad administrativa en cualquiera de los municipios de Canarias.

Nuestra Constitución, en su artículo 47, afirma que «todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada». Sin embargo, los profesores de Derecho Constitucional hemos de desplegar un especial esfuerzo para explicar en las aulas que, pese al uso del término “derecho” y su condición de precepto constitucional, no se trata de un Derecho Fundamental. En realidad, se ubica dentro del apartado de los denominados “Principios Rectores de la política social y económica” y, más que en un concreto derecho que los ciudadanos puedan exigir ante los Tribunales, consiste en un mandato a los Poderes Públicos para que consigan a través de sus políticas dicho objetivo.

Por ello, el artículo 53.3 de la propia Carta Magna precisa que estos Principios Rectores servirán de criterio para orientar la legislación que se apruebe y la actuación de los Poderes Públicos, pero sólo podrán ser alegados ante los Tribunales a partir de lo que dispongan las leyes que los desarrollen. Es decir, podrán generar derechos o fundamentar reclamaciones de los ciudadanos en función de lo que digan las normas aprobadas para desarrollar e implementar tales Principios Rectores.

En este sentido, los Poderes Públicos disponen de un margen relevante para regular el acceso a la vivienda pública, tanto el legislador estatal (en virtud de los títulos competenciales recogidos en el artículo 149.1 de la Constitución, especialmente en lo relativo a la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales y la ordenación general de la economía) como las Comunidades Autónomas (que disponen de competencias en materia de vivienda).

Es evidente que el fenómeno migratorio tiene su relevancia, en atención al número de personas a las que se debe dar asistencia en los servicios públicos y en los derechos. Este fenómeno se desarrolla a través de diferentes perspectivas: desde los pueblos a las ciudades, desde los demás países de la Unión Europea a España, o desde el resto del extranjero a nuestro país. En ese trasvase poblacional, el control o limitación se torna en algunos casos imposible y, en otros, de muy compleja puesta en marcha. Por supuesto, no cabe prohibir ni limitar la movilidad de los españoles dentro de su territorio, conclusión que, al menos por ahora, afecta también a los ciudadanos de la Unión Europea. Así, la oferta de vivienda se estanca, la demanda se dispara y, como consecuencia, el rompecabezas habitacional se multiplica hasta hacerse insostenible.

En el caso de la UE, los Tratados Internacionales fundacionales recogen expresamente la libre circulación de personas, capitales y servicios, estableciéndose prohibiciones expresas a las medidas que pretendan condicionar o impedir esa libre circulación. Además, el artículo 21.2 de su Carta de Derechos Fundamentales indica que “se prohíbe toda discriminación por razón de nacionalidad en el ámbito de aplicación de los Tratados”, lo que proscribe cualquier medida que pretenda, por razón de la nacionalidad, establecer medidas en contra de las personas según el tipo de pasaporte que posean. Pero la condición de Canarias como región ultraperiférica singulariza a nuestra Comunidad Autónoma respecto al resto del Estado español. En los Tratados de la Unión Europea se reconoce que determinadas regiones, en atención a su lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve o dependencia económica, son merecedoras de un tratamiento singular, considerando que tales características perjudican gravemente a su desarrollo. Canarias, sin duda, debe aprovechar esta singularidad.