Gobernar sin presupuestos y otras paradojas inexplicables

La semana pasada se dio a conocer que el Tribunal Constitucional ha admitido a trámite un conflicto entre órganos constitucionales promovido por el Senado frente al Gobierno, en relación al incumplimiento del deber constitucional de presentar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para los años 2024, 2025 y 2026, así como al uso que se viene haciendo de las prórrogas presupuestarias. El Senado plantea que el citado incumplimiento podría ser contrario al artículo 66.2 de la Constitución, que atribuye a las Cortes Generales la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, así como a los artículos 134 y 23 de la misma norma, que regulan tanto la mencionada Ley de Presupuestos como el derecho a la representación política de los diputados y senadores. Es la primera vez que se plantea ante el Constitucional el estudio de un conflicto entre órganos constitucionales por una omisión del Gobierno en la presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos.

El apartado tercero del artículo 134 de la Carta Magna establece que «el Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior». El carácter de mandato imperativo del verbo empleado en la redacción del precepto no parece, pues, que posibilite considerar que estamos hablando de una prerrogativa que admite que el Gobierno decida si los presenta o no.

Desde un punto de vista histórico, no es la primera vez que el Ejecutivo estatal no presenta su proyecto de presupuestos en plazo. En 1982, 1989 y 2011, la celebración de Elecciones Generales impidió la presentación y aprobación de los PGE por haberse hallado disueltas las Cámaras en fechas parcialmente coincidentes con las de la tramitación del Proyecto de Ley. Por otra parte, en 1995 el Pleno del Congreso de los Diputados votó a favor de la devolución de los Presupuestos presentados por el Gobierno. En el año 2020 tampoco se presentó proyecto alguno por parte del Ejecutivo central. De hecho, en los últimos años en los que sí se ha terminado aprobando esta importante ley la presentación del proyecto incumplió el plazo previsto en la Constitución española.

No obstante, es la primera ocasión en que se acumulan tres años seguidos de incumplimientos y, además, en los precedentes de los años 1982, 1989 y 2011, si bien se incumplió el plazo, finalmente se presentaron, aunque con retraso. Pero, en el caso actualmente planteado, en los presupuestos para los años 2024 y 2025 no se llegó a presentar proyecto alguno, ni siquiera fuera de plazo, y para los de este 2026 se va por el mismo camino.

En estas ocasiones en las que, bien porque el Gobierno no cumple con el mandato constitucional, bien porque, aunque lo haga, finalmente las Cortes Generales no aprueban la Ley, la solución que establece la Constitución es la prórroga automática de los anteriores Presupuestos aprobados. Por ello, en estos momentos se está aplicando la Ley de Presupuestos prevista para el año 2023, con los problemas que ello conlleva.

Habrá que ver qué dictamina el TC. Lo normal es que, cuando dicho tribunal decreta una inconstitucionalidad, lo haga respecto de una norma aprobada y publicada, o de un acto ejecutado. No obstante, excepcionalmente se han dictado algunas sentencias en las que se establece una “inconstitucionalidad por omisión”, es decir, que lo declarado inconstitucional es la falta de aprobación de norma o de ejecución de un acto ante un mandato constitucional claro para llevarlo a cabo. En este caso, la vulneración de lo ordenado por nuestra Carta Magna parece obvio y evidente, aunque no sería la primera vez que interpretaciones forzadas y rebuscadas terminasen por abrir una vía de escape a las responsabilidades de los dirigentes con funciones o potestades públicas.

Esa es una de las involuciones menos perceptibles pero, a su vez, más persistentes que se están produciendo en los denominados Estados constitucionalistas de todo el planeta y, por supuesto, también en España. La idea inicial de limitar y controlar al Gobierno y a los Poderes Públicos (eje central de las primeras Constituciones y, en general, del movimiento revolucionario constitucionalista) está dando paso, cada vez con más descaro y con mayor frecuencia, a resoluciones en las que se interpretan en favor de los Gobiernos y sus Administraciones esos límites que deberían cumplir y no traspasar. Por el contrario, se establecen cada vez más sobre el ciudadano controles impuestos con un superior rigor y formalismo. La teoría (algo ilusa) de que quien detenta las potestades públicas lo hace siempre a favor de un interés general o común, mientras que el individuo actúa movido por razones e intereses particulares y subjetivos, hace que los gobernantes tengan controles más laxos y los ciudadanos más estrictos, evolucionando a partir de ahí nuestro modelo hacia la permisividad de conductas y de normativas, lo que da lugar a unos Poderes Públicos cada vez menos limitados y controlados. Y ahora no me refiero sólo al Tribunal Constitucional. Desde la Sala Tercera del Tribunal Supremo, dedicada a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, se impulsa más y más esta cuestionable tendencia.

Sea como fuere, más allá de esta anomalía (constitucional o inconstitucional, lo cierto es que es una clara anomalía), la ausencia de presentación de proyecto de Ley de Presupuestos se enmarca en una clarísima deriva por la que el Parlamento pierde protagonismo en favor del Gobierno. Esta forma tan habitual del Ejecutivo de legislar por la vía del Decreto Ley, unida a la asunción por los diputados y senadores de la denominada “disciplina de partido”, relega a las Cámaras parlamentarias a una función meramente residual.

Se trata de otra tendencia que desnaturaliza el modelo inicial marcado. Desde la disciplina del Derecho Constitucional se utiliza el concepto de “mutación constitucional” para referirse a los cambios comúnmente aceptados que se han consolidado con el tiempo, pese a que implican actuar al margen de lo establecido en nuestra Constitución. La denominada “disciplina de partido”, por la cual los diputados y senadores son dóciles y obedientes a la hora de votar en sus respectivas Cámaras siguiendo las directrices marcadas desde las sedes de los partidos políticos, supone una clara conculcación del artículo 67.2 de la Carta Magna, que prohíbe que esos representantes del pueblo voten obedeciendo órdenes y mandatos imperativos que provengan de instituciones o grupos. Igualmente, la habitualidad con la que se legisla por Decreto Ley desnaturaliza que la Constitución sólo admita este tipo de normas para casos de «extraordinaria y urgente necesidad». Constituyen buenos ejemplos de cómo estamos admitiendo (los tribunales y, finalmente, la ciudadanía) prácticas que suponen ir en contra del marco normativo contemplado como límite inquebrantable.

Ciertamente, cada día reconozco menos la realidad que nos está tocando vivir, y el modelo de forma de Estado y de Gobierno instaurado en la Constitución del año 1978. Soy consciente de que las normas deben evolucionar con el paso del tiempo, así como que siempre hay margen para interpretaciones diferentes respecto de una misma ley o precepto jurídico. Pero, en ocasiones, el modo en el que se fuerzan tales interpretaciones y la capacidad de mirar hacia otro lado respecto de algunas conductas, sólo puede producir perplejidad. Cabe auto engañarnos cuanto queramos pero, al final, habremos de reconocer que, a base de ignorar un artículo, de ser tolerantes con el cumplimiento de un concreto límite o de ser flexibles ante la exigencia de una conducta, hemos terminado por desvirtuar lo que decimos ser.

En ese sentido, siempre me viene a la mente el fabuloso ensayo “La curiosidad del jurista persa”, que escribió el excelente Pedro Cruz Villalón. Cuenta la manera de explicarle a un jurista llegado de tierras lejanas y sin conocimiento alguno sobre nuestro modelo constitucional cómo es y cómo funciona nuestra forma de Gobierno. Y, honestamente, a día de hoy no podríamos explicárselo sin sonrojarnos y avergonzarnos.