Resquicios legales y fraudes constitucionales

El pasado 2 de octubre, el Pleno del Congreso de los Diputados rechazó por mayoría absoluta convalidar los dos Reales Decretos Leyes que el Gobierno había aprobado esa misma semana y que contenían una serie de medidas sobre arrendamientos de viviendas, desahucios y regulaciones acerca de la adquisición de inmuebles destinados a uso residencial para determinadas sociedades mercantiles. Ello dio lugar a una enconada polémica entre los partidos políticos, que se sumó al ya de por sí enrarecido y tóxico ambiente que padece nuestra democracia, hasta el extremo de concluir con la decisión del Presidente del Gobierno de disolver las Cortes y convocar Elecciones Generales anticipadas.
Más allá de opiniones personales en cuanto al acierto o desacierto de este rechazo de la Cámara Baja (cada cual tiene derecho a pensar y a expresar su parecer en un sentido u otro), resulta indiscutible que, en atención a nuestra regulación Constitucional, el Gobierno tiene limitada y condicionada su posibilidad de legislar. No puede dictar normas con rango legal sin la previa autorización (caso de los Decretos Legislativos) y la posterior convalidación (caso de los Decretos Leyes) del Parlamento. Por ello, según estas reglas del juego, las intenciones del Ejecutivo sólo pueden convertirse en leyes si cuentan con el respaldo mayoritario del Congreso de los Diputados.
Así, cuando a escasos días vista el mismo Gobierno reitera la aprobación de los mismos Reales Decretos Leyes (con alguna mínima variación) para que, aprovechando la disolución del citado Congreso de los Diputados, sea su Diputación Permanente (que cuenta con otra composición y, por tanto, con otras aritméticas para lograr mayorías) la que convalide lo que el Pleno del Congreso ya rechazó, se suscitan dudas sobre si tal conducta debe ser admitida como válida y plenamente constitucional.
Sin entrar en la propia distorsión de nuestro sistema de fuentes, en el que la norma calificada de “excepcional” y sólo prevista para casos de “extraordinaria y urgente necesidad” se ha convertido en la forma normal de legislar (en este año 2026 se han dictado veintinueve Reales Decretos Leyes, por tan sólo cuatro leyes del Parlamento estatal), no cabe cuestionar que la Diputación Permanente del Congreso, una vez disueltas las Cortes Generales, posee la competencia para convalidar Decretos Leyes. Está previsto y ha sucedido en otras ocasiones, por lo que no existe debate alguno. La cuestión no estriba tanto en esas competencias para convalidar los Decretos Leyes, cuanto en si puede utilizar esa vía para eludir lo que el Pleno del Congreso había rechazado previamente.
El concepto de fraude de ley es anterior a la propia Constitución española. Su plasmación más clara se halla en nuestro Código Civil, norma que regulaba las fuentes del Derecho antes de que entrara en vigor la Carta Magna, y que en su artículo 6 establece que «los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, se considerarán ejecutados en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir». Básicamente, lo que se pretende evitar es usar la ley para burlar la ley. Dicho de otro modo, buscar resquicios legales para lograr justo lo contrario de lo que la norma establece.
La estructura de este fraude sería la siguiente: Por un lado, la existencia de una norma que da una cobertura formal (en este caso, la norma que otorga a la Diputación Permanente del Congreso la facultad para convalidar los Decretos Leyes del Gobierno). Por otro lado, la existencia de una norma defraudada o eludida (en este caso, la que previamente otorgaba al Pleno del Congreso la misma función y que escasos días antes ya había desplegado sus efectos al rechazar los primeros Decretos Leyes). Y, por último, la intención y finalidad de eludir la segunda norma con la apariencia de formalidad de la primera.
Pese a que dicha regulación se recoge en el Código Civil y utiliza el concepto de “ley”, en realidad hace referencia al intento de eludir los efectos de cualquier norma, sin que la Constitución quede al margen de esa protección frente a los intentos de evitar que se cumplan sus mandatos. El Tribunal Constitucional (por ejemplo, en las sentencias 37/1987 o 120/2005) declara que el fraude de ley es una categoría jurídica que despliega idénticos efectos invalidantes en todos los sectores del ordenamiento jurídico.
Por ello, si bien no existe en la Constitución una mención expresa al “fraude constitucional”, el Tribunal Constitucional ha construido sobre la base de los artículos 9.1 y 9.3 de la Constitución (sujeción de los Poderes Públicos a la Constitución, seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad) y del principio de supremacía constitucional, una categoría funcional que puede describirse como fraude de Constitución. Se trata de la utilización de normas infraconstitucionales, procedimientos o formas jurídicas para obtener un resultado materialmente contrario a la Carta Magna, eludiendo sus mandatos o principios sin una infracción frontal del texto, pero mediante un uso desviado o artificioso de la legalidad.
A lo anterior se añaden las notables diferencias entre el Pleno del Congreso de los Diputados y la Diputación Permanente. El primero es el órgano que expresa en su máxima intensidad la representación política de la Cámara, en cuanto que integra a la totalidad de los diputados, y es el titular ordinario de las funciones legislativas, presupuestarias y de control político (incluida la exigencia de responsabilidad política al Gobierno: moción de censura y cuestión de confianza). El segundo, por el contrario, es un órgano representativo en sentido derivado: su composición proporcional a los grupos parlamentarios garantiza una representación “en miniatura” del Pleno, pero no sustituye a éste como órgano ordinario de decisión. Su función representativa es más instrumental, y limitada a “velar por los poderes de la Cámara” cuando ésta no está reunida.
Habría, pues, que diferenciar dos situaciones. La primera: que, tras la disolución de la Cortes y ante el surgimiento de una extraordinaria y urgente necesidad dentro de ese periodo en el que el Pleno del Congreso no puede reunirse, se dicta un Real Decreto Ley. En ese caso, la Diputación Permanente tiene la función de decidir sobre su convalidación o no. La segunda: que, después de la voluntad del Pleno del Congreso de rechazar unos Reales Decretos Leyes del Gobierno, el Ejecutivo disuelva las Cámaras para, acto seguido, amparándose en la anterior situación de urgencia extraordinaria (no en una nueva), vuelva a aprobar sustancialmente los mismos Decretos Leyes para que otro órgano (la Diputación Permanente) decida sobre lo que ya se pronunció previamente el Pleno del Congreso. En este segundo supuesto, la actuación del Gobierno debe analizarse desde la figura del fraude de ley y concluirse que ha intentado eludir lo que la Constitución impone (que el Pleno del Congreso tiene la última palabra sobre los Reales Decretos Leyes del Ejecutivo).
Porque una cosa es buscar un resquicio legal para colar una norma o una actuación con ciertas dudas sobre si hay suficiente cobertura jurídica para ello y, otra muy distinta, retorcer la literalidad de la ley para eludir el cumplimiento de otra. Nos encontramos cada vez más con interpretaciones forzadas y con pequeñas (o no tan pequeñas) conductas toleradas. Cada vez más, con la separación de poderes debilitada. Y, cada vez más, con una superior concentración de poder en el Ejecutivo. En definitiva, nos estamos alejando del camino que nos habíamos trazado: el de la letra y el espíritu de lo que debe ser nuestro modelo constitucional.